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    中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發 《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》

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    建立健全生態產品價值實現機制,是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措,是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑,是從源頭上推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,對推動經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。為加快推動建立健全生態產品價值實現機制,走出一條生態優先、綠色發展的新路子,現提出如下意見。

    一、總體要求

    (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,深入貫徹習近平生態文明思想,按照黨中央、國務院決策部署,統籌推進“五位一體”總體布局,協調推進“四個全面”戰略布局,立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,堅持綠水青山就是金山銀山理念,堅持保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力,以體制機制改革創新為核心,推進生態產業化和產業生態化,加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑,著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系,推動形成具有中國特色的生態文明建設新模式。

    (二)工作原則

    ——保護優先、合理利用。尊重自然、順應自然、保護自然,守住自然生態安全邊界,徹底摒棄以犧牲生態環境換取一時一地經濟增長的做法,堅持以保障自然生態系統休養生息為基礎,增值自然資本,厚植生態產品價值。

    ——政府主導、市場運作。充分考慮不同生態產品價值實現路徑,注重發揮政府在制度設計、經濟補償、績效考核和營造社會氛圍等方面的主導作用,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,推動生態產品價值有效轉化。

    ——系統謀劃、穩步推進。堅持系統觀念,搞好頂層設計,先建立機制,再試點推開,根據各種生態產品價值實現的難易程度,分類施策、因地制宜、循序漸進推進各項工作。

    ——支持創新、鼓勵探索。開展政策制度創新試驗,允許試錯、及時糾錯、寬容失敗,保護改革積極性,破解現行制度框架體系下深層次瓶頸制約,及時總結推廣典型案例和經驗做法,以點帶面形成示范效應,保障改革試驗取得實效。

    (三)戰略取向

    ——培育經濟高質量發展新動力。積極提供更多優質生態產品滿足人民日益增長的優美生態環境需要,深化生態產品供給側結構性改革,不斷豐富生態產品價值實現路徑,培育綠色轉型發展的新業態新模式,讓良好生態環境成為經濟社會持續健康發展的有力支撐。

    ——塑造城鄉區域協調發展新格局。精準對接、更好滿足人民差異化的美好生活需要,帶動廣大農村地區發揮生態優勢就地就近致富、形成良性發展機制,讓提供生態產品的地區和提供農產品、工業產品、服務產品的地區同步基本實現現代化,人民群眾享有基本相當的生活水平。

    ——引領保護修復生態環境新風尚。建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制,讓各方面真正認識到綠水青山就是金山銀山,倒逼、引導形成以綠色為底色的經濟發展方式和經濟結構,激勵各地提升生態產品供給能力和水平,營造各方共同參與生態環境保護修復的良好氛圍,提升保護修復生態環境的思想自覺和行動自覺。

    ——打造人與自然和諧共生新方案。通過體制機制改革創新,率先走出一條生態環境保護和經濟發展相互促進、相得益彰的中國道路,更好彰顯我國作為全球生態文明建設重要參與者、貢獻者、引領者的大國責任擔當,為構建人類命運共同體、解決全球性環境問題提供中國智慧和中國方案。

    (四)主要目標。到2025年,生態產品價值實現的制度框架初步形成,比較科學的生態產品價值核算體系初步建立,生態保護補償和生態環境損害賠償政策制度逐步完善,生態產品價值實現的政府考核評估機制初步形成,生態產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”等問題得到有效解決,保護生態環境的利益導向機制基本形成,生態優勢轉化為經濟優勢的能力明顯增強。到2035年,完善的生態產品價值實現機制全面建立,具有中國特色的生態文明建設新模式全面形成,廣泛形成綠色生產生活方式,為基本實現美麗中國建設目標提供有力支撐。

    二、建立生態產品調查監測機制

    (五)推進自然資源確權登記。健全自然資源確權登記制度規范,有序推進統一確權登記,清晰界定自然資源資產產權主體,劃清所有權和使用權邊界。豐富自然資源資產使用權類型,合理界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬,依托自然資源統一確權登記明確生態產品權責歸屬。

    (六)開展生態產品信息普查?;诂F有自然資源和生態環境調查監測體系,利用網格化監測手段,開展生態產品基礎信息調查,摸清各類生態產品數量、質量等底數,形成生態產品目錄清單。建立生態產品動態監測制度,及時跟蹤掌握生態產品數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護和開發利用情況等信息,建立開放共享的生態產品信息云平臺。

    三、建立生態產品價值評價機制

    (七)建立生態產品價值評價體系。針對生態產品價值實現的不同路徑,探索構建行政區域單元生態產品總值和特定地域單元生態產品價值評價體系??紤]不同類型生態系統功能屬性,體現生態產品數量和質量,建立覆蓋各級行政區域的生態產品總值統計制度。探索將生態產品價值核算基礎數據納入國民經濟核算體系??紤]不同類型生態產品商品屬性,建立反映生態產品保護和開發成本的價值核算方法,探索建立體現市場供需關系的生態產品價格形成機制。

    (八)制定生態產品價值核算規范。鼓勵地方先行開展以生態產品實物量為重點的生態價值核算,再通過市場交易、經濟補償等手段,探索不同類型生態產品經濟價值核算,逐步修正完善核算辦法。在總結各地價值核算實踐基礎上,探索制定生態產品價值核算規范,明確生態產品價值核算指標體系、具體算法、數據來源和統計口徑等,推進生態產品價值核算標準化。

    (九)推動生態產品價值核算結果應用。推進生態產品價值核算結果在政府決策和績效考核評價中的應用。探索在編制各類規劃和實施工程項目建設時,結合生態產品實物量和價值核算結果采取必要的補償措施,確保生態產品保值增值。推動生態產品價值核算結果在生態保護補償、生態環境損害賠償、經營開發融資、生態資源權益交易等方面的應用。建立生態產品價值核算結果發布制度,適時評估各地生態保護成效和生態產品價值。

    四、健全生態產品經營開發機制

    (十)推進生態產品供需精準對接。推動生態產品交易中心建設,定期舉辦生態產品推介博覽會,組織開展生態產品線上云交易、云招商,推進生態產品供給方與需求方、資源方與投資方高效對接。通過新聞媒體和互聯網等渠道,加大生態產品宣傳推介力度,提升生態產品的社會關注度,擴大經營開發收益和市場份額。加強和規范平臺管理,發揮電商平臺資源、渠道優勢,推進更多優質生態產品以便捷的渠道和方式開展交易。

    (十一)拓展生態產品價值實現模式。在嚴格保護生態環境前提下,鼓勵采取多樣化模式和路徑,科學合理推動生態產品價值實現。依托不同地區獨特的自然稟賦,采取人放天養、自繁自養等原生態種養模式,提高生態產品價值??茖W運用先進技術實施精深加工,拓展延伸生態產品產業鏈和價值鏈。依托潔凈水源、清潔空氣、適宜氣候等自然本底條件,適度發展數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件等環境敏感型產業,推動生態優勢轉化為產業優勢。依托優美自然風光、歷史文化遺存,引進專業設計、運營團隊,在最大限度減少人為擾動前提下,打造旅游與康養休閑融合發展的生態旅游開發模式。加快培育生態產品市場經營開發主體,鼓勵盤活廢棄礦山、工業遺址、古舊村落等存量資源,推進相關資源權益集中流轉經營,通過統籌實施生態環境系統整治和配套設施建設,提升教育文化旅游開發價值。

    (十二)促進生態產品價值增值。鼓勵打造特色鮮明的生態產品區域公用品牌,將各類生態產品納入品牌范圍,加強品牌培育和保護,提升生態產品溢價。建立和規范生態產品認證評價標準,構建具有中國特色的生態產品認證體系。推動生態產品認證國際互認。建立生態產品質量追溯機制,健全生態產品交易流通全過程監督體系,推進區塊鏈等新技術應用,實現生態產品信息可查詢、質量可追溯、責任可追查。鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤,對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體,在保障生態效益和依法依規前提下,允許利用一定比例的土地發展生態農業、生態旅游獲取收益。鼓勵實行農民入股分紅模式,保障參與生態產品經營開發的村民利益。對開展生態產品價值實現機制探索的地區,鼓勵采取多種措施,加大對必要的交通、能源等基礎設施和基本公共服務設施建設的支持力度。

    (十三)推動生態資源權益交易。鼓勵通過政府管控或設定限額,探索綠化增量責任指標交易、清水增量責任指標交易等方式,合法合規開展森林覆蓋率等資源權益指標交易。健全碳排放權交易機制,探索碳匯權益交易試點。健全排污權有償使用制度,拓展排污權交易的污染物交易種類和交易地區。探索建立用能權交易機制。探索在長江、黃河等重點流域創新完善水權交易機制。

    五、健全生態產品保護補償機制

    (十四)完善縱向生態保護補償制度。中央和省級財政參照生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素,完善重點生態功能區轉移支付資金分配機制。鼓勵地方政府在依法依規前提下統籌生態領域轉移支付資金,通過設立市場化產業發展基金等方式,支持基于生態環境系統性保護修復的生態產品價值實現工程建設。探索通過發行企業生態債券和社會捐助等方式,拓寬生態保護補償資金渠道。通過設立符合實際需要的生態公益崗位等方式,對主要提供生態產品地區的居民實施生態補償。

    (十五)建立橫向生態保護補償機制。鼓勵生態產品供給地和受益地按照自愿協商原則,綜合考慮生態產品價值核算結果、生態產品實物量及質量等因素,開展橫向生態保護補償。支持在符合條件的重點流域依據出入境斷面水量和水質監測結果等開展橫向生態保護補償。探索異地開發補償模式,在生態產品供給地和受益地之間相互建立合作園區,健全利益分配和風險分擔機制。

    (十六)健全生態環境損害賠償制度。推進生態環境損害成本內部化,加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督,完善生態環境損害行政執法與司法銜接機制,提高破壞生態環境違法成本。完善污水、垃圾處理收費機制,合理制定和調整收費標準。開展生態環境損害評估,健全生態環境損害鑒定評估方法和實施機制。

    六、健全生態產品價值實現保障機制

    (十七)建立生態產品價值考核機制。探索將生態產品總值指標納入各?。ㄗ灾螀^、直轄市)黨委和政府高質量發展綜合績效評價。推動落實在以提供生態產品為主的重點生態功能區取消經濟發展類指標考核,重點考核生態產品供給能力、環境質量提升、生態保護成效等方面指標;適時對其他主體功能區實行經濟發展和生態產品價值“雙考核”。推動將生態產品價值核算結果作為領導干部自然資源資產離任審計的重要參考。對任期內造成生態產品總值嚴重下降的,依規依紀依法追究有關黨政領導干部責任。

    (十八)建立生態環境保護利益導向機制。探索構建覆蓋企業、社會組織和個人的生態積分體系,依據生態環境保護貢獻賦予相應積分,并根據積分情況提供生態產品優惠服務和金融服務。引導各地建立多元化資金投入機制,鼓勵社會組織建立生態公益基金,合力推進生態產品價值實現。嚴格執行《中華人民共和國環境保護稅法》,推進資源稅改革。在符合相關法律法規基礎上探索規范用地供給,服務于生態產品可持續經營開發。

    (十九)加大綠色金融支持力度。鼓勵企業和個人依法依規開展水權和林權等使用權抵押、產品訂單抵押等綠色信貸業務,探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式,支持區域內生態環境提升及綠色產業發展。在具備條件的地區探索古屋貸等金融產品創新,以收儲、托管等形式進行資本融資,用于周邊生態環境系統整治、古屋拯救改造及鄉村休閑旅游開發等。鼓勵銀行機構按照市場化、法治化原則,創新金融產品和服務,加大對生態產品經營開發主體中長期貸款支持力度,合理降低融資成本,提升金融服務質效。鼓勵政府性融資擔保機構為符合條件的生態產品經營開發主體提供融資擔保服務。探索生態產品資產證券化路徑和模式。

    七、建立生態產品價值實現推進機制

    (二十)加強組織領導。按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的總體要求,建立健全統籌協調機制,加大生態產品價值實現工作推進力度。國家發展改革委加強統籌協調,各有關部門和單位按職責分工,制定完善相關配套政策制度,形成協同推進生態產品價值實現的整體合力。地方各級黨委和政府要充分認識建立健全生態產品價值實現機制的重要意義,采取有力措施,確保各項政策制度精準落實。

    (二十一)推進試點示范。國家層面統籌抓好試點示范工作,選擇跨流域、跨行政區域和省域范圍內具備條件的地區,深入開展生態產品價值實現機制試點,重點在生態產品價值核算、供需精準對接、可持續經營開發、保護補償、評估考核等方面開展實踐探索。鼓勵各?。ㄗ灾螀^、直轄市)積極先行先試,并及時總結成功經驗,加強宣傳推廣。選擇試點成效顯著的地區,打造一批生態產品價值實現機制示范基地。

    (二十二)強化智力支撐。依托高等學校和科研機構,加強對生態產品價值實現機制改革創新的研究,強化相關專業建設和人才培養,培育跨領域跨學科的高端智庫。組織召開國際研討會、經驗交流論壇,開展生態產品價值實現國際合作。

    (二十三)推動督促落實。將生態產品價值實現工作推進情況作為評價黨政領導班子和有關領導干部的重要參考。系統梳理生態產品價值實現相關現行法律法規和部門規章,適時進行立改廢釋。國家發展改革委會同有關方面定期對本意見落實情況進行評估,重大問題及時向黨中央、國務院報告。

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